線上政府：網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的公權(quán)力體系公共管理

來源：超達(dá)科技 發(fā)布時(shí)間：2018-02-24瀏覽：3173次

線上政府：網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的公權(quán)力體系公共管理

　隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展與數(shù)字技術(shù)的指數(shù)型革新，我們正在經(jīng)歷一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)熱潮方興未艾，大數(shù)據(jù)浪潮洶涌而來的快速變革時(shí)代。一方面，我們享受著網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)帶來的跨越時(shí)空的便捷、秒速運(yùn)轉(zhuǎn)的效率和海量更新的知識(shí);另一方面，我們也無法擺脫在網(wǎng)絡(luò)世界中遭受惡意攻擊的擔(dān)憂、晦暗權(quán)力的裹挾和無所遁形的恐懼。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)已成為重要社會(huì)形態(tài)，線上生活已占據(jù)人們生活主流的今天，有鑒于此，本文嘗試將網(wǎng)絡(luò)社會(huì)納入政府治理的宏觀框架，討論線上生活存在的公共難題，提出線上政府的構(gòu)建設(shè)想，分析線上政府的治理機(jī)制，致力于實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的法治化治理。

　　一、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)特征及其治理困境

　　自20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)引入中國至今，互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展使中國社會(huì)留下了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的深刻烙印，不止于此，一個(gè)以網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用為基本特征、與傳統(tǒng)社會(huì)既分離又關(guān)聯(lián)的中國網(wǎng)絡(luò)社會(huì)正在形成。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)吸引了許多中外研究者的探究目光，對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的認(rèn)識(shí)和研究也經(jīng)歷了從基于物理設(shè)備架構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)空間到作為一個(gè)新的社會(huì)形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展過程。技術(shù)架構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)空間為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)提供了新的互動(dòng)路徑和運(yùn)行邏輯，而新的社會(huì)形態(tài)又為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)注入了意識(shí)形態(tài)和文化氛圍，使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)融合了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與傳統(tǒng)社會(huì)特征的同時(shí)，還產(chǎn)生著奇妙的組織反應(yīng)，演變出更為復(fù)雜和深刻的社會(huì)特性，體現(xiàn)為流動(dòng)性、隱匿性、共態(tài)性和公共性的社會(huì)特征。

　　流動(dòng)性意味著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在信息流動(dòng)、關(guān)系流動(dòng)、人員流動(dòng)和資本流動(dòng)的速度和廣度上都超越了傳統(tǒng)社會(huì)。鮑曼曾將當(dāng)代社會(huì)的特征總結(jié)為“流動(dòng)的現(xiàn)代性”，[1]網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展無疑從空間拓展和技術(shù)提升上為社會(huì)的流動(dòng)性提供了助力。卡斯特在分析網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中提出了“流動(dòng)空間(space of flows)”的概念，[2]網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中一切事物都圍繞信息、資本、技術(shù)的流動(dòng)而建立起關(guān)系結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)空間通過網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)和核心之間的流動(dòng)實(shí)現(xiàn)其信息化、社會(huì)化，并與其它空間發(fā)生著動(dòng)態(tài)的權(quán)力關(guān)系和資本關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間快速的信息交換與關(guān)系流動(dòng)還使得傳統(tǒng)的權(quán)威中心難以牢固確立，使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)呈現(xiàn)出無中心、扁平化的特點(diǎn)，權(quán)威可以隨時(shí)建立，流動(dòng)性又能將其隨時(shí)擊破，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)呈現(xiàn)出比傳統(tǒng)社會(huì)更為復(fù)雜的運(yùn)行模式。

　　隱匿性既表明網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制處于“黑箱”之中，也喻示著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的權(quán)力運(yùn)行法則遁于無形。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中信息、資本、關(guān)系的流動(dòng)背后依賴的是算法的推動(dòng)，算法本身的技術(shù)壁壘以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)使得推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)運(yùn)行的算法難以透明，且隨著社會(huì)復(fù)雜性的提升算法也變得越來越復(fù)雜。復(fù)雜算法的存在使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)成為一個(gè)“黑箱”，“雖然我們可以獲得黑箱的輸入和輸出信息，卻無法弄清楚輸入數(shù)據(jù)如何變?yōu)檩敵鰯?shù)據(jù)”。[3]在這個(gè)黑箱之中，突破了傳統(tǒng)基于信息控制的管理體系中對(duì)權(quán)力的配置和約束，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的隱身。在符號(hào)化、流動(dòng)化和意義建構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)空間之中，存在權(quán)力主客體交換的隨機(jī)性，權(quán)力的客體可能意識(shí)不到權(quán)力關(guān)系的存在，權(quán)力就能在認(rèn)知以外和無意識(shí)的層面上實(shí)現(xiàn)，完成自身的隱身。[4]而在這個(gè)過程中，價(jià)值觀、特權(quán)就被隱藏在了算法的編碼規(guī)則之中。

　　共態(tài)性意指網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的混合形態(tài)，虛擬空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)密切融合，形成了既互相獨(dú)立又相互影響的高度結(jié)合的共生存在方式。[5]對(duì)于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的屬性，既有人認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)應(yīng)是純粹的虛擬社會(huì)，因而不需要政府的監(jiān)管和法律的保護(hù);也有人認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)就是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的延伸，需像現(xiàn)實(shí)社會(huì)一樣加以事無巨細(xì)的管理。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)既具備了與現(xiàn)實(shí)社會(huì)不同的虛擬性特點(diǎn)，又無時(shí)無刻與現(xiàn)實(shí)社會(huì)產(chǎn)生著高度關(guān)聯(lián)。一項(xiàng)線上行動(dòng)的完成，線下環(huán)節(jié)往往是其不可缺少的一環(huán)，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表言論的是現(xiàn)實(shí)中真實(shí)的個(gè)體，網(wǎng)絡(luò)交易的最終完成倚賴線下的貨物流動(dòng)……離開了線下的真實(shí)社會(huì)，資本、技術(shù)、人員就成為空話，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)便會(huì)失去其存在的意義。也正因?yàn)槿绱?，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，在網(wǎng)絡(luò)治理中變得尤為重要。

　　公共性意味著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在傳統(tǒng)的社會(huì)公共領(lǐng)域之外，培育出了一個(gè)新的公共領(lǐng)域。哈貝馬斯筆下的公共領(lǐng)域是介于公權(quán)領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的中間地帶，“在這個(gè)領(lǐng)域中作為私人的人們來到一起，他們?cè)诶硇赞q論的基礎(chǔ)上就普遍利益問題達(dá)成共識(shí)，從而對(duì)國家活動(dòng)進(jìn)行民主的控制”。[6]網(wǎng)絡(luò)社會(huì)改變了傳統(tǒng)的信息傳播和交流模式，強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)媒介的公共性，在削弱精英對(duì)輿論的主導(dǎo)地位的同時(shí)為普通民眾的交往與互動(dòng)提供了全新領(lǐng)域。[7]網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的形成使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)具有了政治空間、公民社會(huì)的部分特征，在為民眾提供大規(guī)模討論場(chǎng)域的同時(shí)挑戰(zhàn)著政府的治理能力及其單方治理的合法性。

　　網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的流動(dòng)性為人們的社會(huì)交往和生活改造提供了便利，公共性為意見的自由表達(dá)和群體的力量集結(jié)提供了通道，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)迅速成為人們生活交往的重要場(chǎng)域。截至2016年底，中國“.CN”域名注冊(cè)保有量超過2000萬，居全球國家域名首位;中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.31億，人均每天上網(wǎng)時(shí)間達(dá)4小時(shí)。[8]在線上生活成為我們引以為豪的時(shí)代標(biāo)志的同時(shí)，不能忽略的是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的隱匿性還潛藏著對(duì)社會(huì)公平尺度的價(jià)值拷問，共態(tài)性也隱喻著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的碰撞磨合，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的運(yùn)行中出現(xiàn)了許多公共危機(jī)與治理困境，制約著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的有序運(yùn)行和良性發(fā)展。

　　公民與網(wǎng)民的身份錯(cuò)位。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的共態(tài)性體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)虛擬與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的特性，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的虛擬身份——網(wǎng)民在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中對(duì)應(yīng)著實(shí)體身份——公民。但網(wǎng)民與公民的身份并非是一一對(duì)應(yīng)的，一個(gè)公民在互聯(lián)網(wǎng)中可能衍生出多個(gè)網(wǎng)民身份，而由公民化作的網(wǎng)民在言論、行為上能夠展現(xiàn)出同公民本人言行的巨大差異，甚至表現(xiàn)出多重人格。正是由于公民與網(wǎng)民在身份上的非對(duì)稱性，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中對(duì)言論的真實(shí)性和行為的合法性意識(shí)較為薄弱，同時(shí)公安機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)犯罪等違法行為存在難以追蹤、取證并落實(shí)到公民身份的懲處上等問題，以致網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)犯罪近年來呈高發(fā)增長趨勢(shì)。

　　地域與網(wǎng)域的對(duì)接失調(diào)。網(wǎng)絡(luò)空間作為在信息技術(shù)基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)出來的虛擬空間，具有空間上的無限性，當(dāng)治理活動(dòng)從網(wǎng)絡(luò)社會(huì)延續(xù)到現(xiàn)實(shí)社會(huì)時(shí)，網(wǎng)域的無限性同傳統(tǒng)的基于地緣的屬地管理之間就出現(xiàn)了對(duì)接上的困難，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)上的治理問題無法準(zhǔn)確與現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的轄區(qū)對(duì)應(yīng)解決。地域與網(wǎng)域的對(duì)接失調(diào)在打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為的過程中尤其突出，違法犯罪行為發(fā)生地與違法犯罪行為結(jié)果地相分離是網(wǎng)絡(luò)違法行為的顯著特征，違法犯罪行為發(fā)生地、結(jié)果地與違法犯罪活動(dòng)藉由的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)往往分處幾個(gè)不同的管轄地域，公共部門尚未對(duì)此形成規(guī)范的職責(zé)分擔(dān)機(jī)制和部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致一方面網(wǎng)絡(luò)違法案件大量積壓在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司的注冊(cè)地，使當(dāng)?shù)毓膊块T不堪重負(fù);另一方面同一轄區(qū)公共部門間的聯(lián)動(dòng)也因改革進(jìn)程、案件處理能力的不對(duì)等而出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難。

　　線上與線下的管理失序。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)創(chuàng)造出了許多傳統(tǒng)社會(huì)未曾出現(xiàn)過的交往場(chǎng)景和互動(dòng)方式，同時(shí)也對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)已有的交往場(chǎng)景和互動(dòng)方式進(jìn)行了拓展和延伸。我國目前對(duì)于線下生活已形成一套全面而系統(tǒng)的管理模式，但這樣的管理模式在線上生活中可能會(huì)遭遇不適，一方面線下的管理模式可能無法應(yīng)對(duì)線上新創(chuàng)設(shè)的場(chǎng)景和互動(dòng)方式，另一方面對(duì)同樣的管理場(chǎng)景也可能難以實(shí)現(xiàn)線下與線上的一致性管理。例如傳統(tǒng)保障社會(huì)安全的技術(shù)手段更多針對(duì)的是防范暴力的襲擊，而線上的網(wǎng)絡(luò)安全則聚焦于防止數(shù)據(jù)的攻擊，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全的全新內(nèi)涵，線下的安全保障體系自然出現(xiàn)適用性上的障礙;又例如線上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是對(duì)線下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的拓展和延伸，商品的買賣和利潤的獲取都應(yīng)繳納相應(yīng)稅款，但由于場(chǎng)景和交易方式的變化，線上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的稅收問題仍然亟待解決，出現(xiàn)線上與線下的管理失序。

　　公域與私域的分野消弭。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)不僅將“公”與“私”融入同一場(chǎng)域之中，也使公域與私域在技術(shù)進(jìn)步與交往便利之下不斷侵入對(duì)方邊界，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中公域與私域的界限漸漸消失。隨著信息技術(shù)的不斷進(jìn)步和大數(shù)據(jù)分析能力的不斷提升，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的個(gè)人變得越來越透明，公權(quán)力對(duì)個(gè)人隱私的窺探、采集和分析將會(huì)成為難以阻止的可能;而網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的包容性又使個(gè)人參與公共事務(wù)、引導(dǎo)社會(huì)輿論、成為意見領(lǐng)袖變得越來越容易，私事公化的情形常有發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中公域與私域的界限將日漸模糊以致消弭，對(duì)公域秩序的沖擊和私域隱私的侵犯將成為新的問題。

　　網(wǎng)絡(luò)社會(huì)作為新的社會(huì)空間，并非獨(dú)立運(yùn)行于網(wǎng)絡(luò)的虛擬世界，而是與現(xiàn)實(shí)生活產(chǎn)生著千絲萬縷的聯(lián)系，深刻的改變著社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)與交往關(guān)系。正因?yàn)槿绱?，公共部門有責(zé)任對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的運(yùn)行秩序加以管理，對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中出現(xiàn)的公共危機(jī)加以化解。在線下管理體制與線上生活實(shí)際存在諸多沖突的情況下，如何構(gòu)建適應(yīng)于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理體系，實(shí)現(xiàn)線上生活與線下生活的完美銜接，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)和諧一致發(fā)展，是現(xiàn)代政府需要探索和解決的問題。

　　二、線上政府的內(nèi)涵：從線下治理到線上治理

　　自互聯(lián)網(wǎng)在中國蓬勃發(fā)展以來，我國政府也順應(yīng)時(shí)代潮流，積極涉足互聯(lián)網(wǎng)在政府管理服務(wù)中的應(yīng)用領(lǐng)域，先后經(jīng)歷了網(wǎng)上政府信息公開、電子政務(wù)以及網(wǎng)絡(luò)政府發(fā)展階段。從對(duì)政府政策文件、辦事規(guī)章、數(shù)據(jù)圖表等信息在網(wǎng)絡(luò)上的簡(jiǎn)單發(fā)布，到開通網(wǎng)絡(luò)行政辦事通道、建立網(wǎng)絡(luò)政民互動(dòng)平臺(tái)的電子政務(wù)建設(shè)，再到全面建設(shè)電子化的網(wǎng)絡(luò)政府，通過信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政府部門的資源共享與流程優(yōu)化，提升社會(huì)公眾對(duì)政府事務(wù)的參與性和政府回應(yīng)性。從政府在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)政府與互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)系，仍然局限于政府利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)媒介改善傳統(tǒng)社會(huì)治理的治理框架之內(nèi)，并沒有突破傳統(tǒng)社會(huì)事務(wù)和政府治理的格局。而隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)新的場(chǎng)景和互動(dòng)關(guān)系的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)呈現(xiàn)出比傳統(tǒng)社會(huì)更為復(fù)雜的治理局面，產(chǎn)生了全新的治理需求。在此情形下，政府治理的改革與創(chuàng)新不應(yīng)囿于對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)媒介的應(yīng)用范圍，而應(yīng)當(dāng)將治理視域延伸至網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)社會(huì)公共秩序、化解網(wǎng)絡(luò)社會(huì)公共危機(jī)，構(gòu)建完善的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理體系。

　　線上政府就是為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理而提出的全新政府概念。所謂線上政府，是指政府構(gòu)建基于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)需求、政府職能面向網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理、政府轄區(qū)輻射網(wǎng)絡(luò)社會(huì)空間，以工作對(duì)象的跨區(qū)域性、工作內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)性、工作方式的信息技術(shù)依賴性為特征的，從事線上活動(dòng)管理、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)運(yùn)行秩序的政府架構(gòu)。目前，我國對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)犯罪治理、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等雖然積極介入治理并陸續(xù)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，但總體上網(wǎng)絡(luò)治理仍然處于治理手段較為被動(dòng)、治理范圍點(diǎn)狀分布、治理效力嚴(yán)重不足的狀態(tài)。線上政府正是致力于改變這種治理現(xiàn)狀上的不足，全面、系統(tǒng)的建立網(wǎng)絡(luò)社會(huì)法治化治理體系。為了正確理解線上政府的內(nèi)涵，應(yīng)著重注意以下幾點(diǎn)：

　　(一)線上政府是一個(gè)基于“線上-線下”二元分析框架而產(chǎn)生的分析概念，并非意味著在傳統(tǒng)政府之外重建一個(gè)新的政府

　　正如互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展已使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)并駕齊驅(qū)、線上生活與線下生活缺一不可，“線上”與“線下”的分野日漸清晰，矛盾日益凸顯，分類而治的需求日益增加，“線上-線下”成為符合時(shí)代背景、利于問題解決的二元分析框架。線上政府與線下政府，便是基于政府治理對(duì)象、工作領(lǐng)域、服務(wù)內(nèi)容的不同，而形成的二元分析概念。我們對(duì)服務(wù)國家公民、治理傳統(tǒng)社會(huì)的線下政府(即傳統(tǒng)政府)已然熟知，對(duì)于面向網(wǎng)絡(luò)空間、治理網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的線上政府，則可以進(jìn)行類比推及。首先，線上政府同線下政府一樣，是實(shí)體的政府，而非虛擬的政府。盡管線上政府的治理對(duì)象是網(wǎng)絡(luò)虛擬身份——網(wǎng)民，工作領(lǐng)域是網(wǎng)絡(luò)虛擬空間，但這并非意味著線上政府是虛擬的政府，網(wǎng)絡(luò)中產(chǎn)生的關(guān)系、交易甚至犯罪，其結(jié)果都能夠映射到現(xiàn)實(shí)社會(huì)之中，并產(chǎn)生著實(shí)際的影響。因此線上政府不能僅僅虛擬化于網(wǎng)絡(luò)空間維系網(wǎng)絡(luò)虛擬關(guān)系，而是應(yīng)實(shí)體存在于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，維系網(wǎng)絡(luò)虛擬秩序的同時(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)化結(jié)果加以有效治理。其次，線上政府與線下政府是統(tǒng)一的政府，而非割裂的政府。一方面，線上政府與線下政府的統(tǒng)一性體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)治理中線上與線下的聯(lián)動(dòng)性上，線下環(huán)節(jié)是網(wǎng)絡(luò)治理中不可或缺、不可割裂的環(huán)節(jié)。另一方面，統(tǒng)一性還體現(xiàn)為建構(gòu)線上政府，并非要在傳統(tǒng)政府之外重建一個(gè)新的政府。線上政府與線下政府的分野體現(xiàn)在分析方法的二元性、政府職能和治理領(lǐng)域的不同上，它們既可以是同一政府的不同部門，也可以是同一部門的不同職能分工。

　　(二)線上政府并非傳統(tǒng)政府的網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)，而是對(duì)政府治理領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)化延伸

　　線上政府建構(gòu)的目的，一方面并非等同于電子政府、網(wǎng)絡(luò)政府等藉由信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、便捷化的概念內(nèi)涵，另一方面也并不意味著將傳統(tǒng)政府的組織職能在網(wǎng)絡(luò)上一一映射，構(gòu)建傳統(tǒng)政府的網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)。線上政府是對(duì)政府治理領(lǐng)域朝向網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的延伸，著重于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)本身的運(yùn)行秩序，解決由于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的存在而衍生出的與線下生活截然不同的新問題，并對(duì)線上、線下同時(shí)存在的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)一致的解決。目前我國網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的輿論秩序建構(gòu)、交易安全保障、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)違法行為打擊等都還處于缺乏系統(tǒng)性法律制度的探索階段，線上政府正是作用于發(fā)現(xiàn)線上問題、探尋解決方案、進(jìn)行有益嘗試、推動(dòng)立法進(jìn)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，防止線上生活的政府缺位和法律失效。

　　(三)線上政府的構(gòu)建愿景，是建立線上-線下的縱向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)展有中國特色的橫向網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制

　　從縱向上看，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)并行發(fā)展，時(shí)刻產(chǎn)生著千絲萬縷的聯(lián)系。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)既產(chǎn)生自現(xiàn)實(shí)社會(huì)活動(dòng)在網(wǎng)絡(luò)空間上的映射，也在網(wǎng)絡(luò)空間的獨(dú)特性下進(jìn)行著社會(huì)關(guān)系的重組和再生產(chǎn);網(wǎng)絡(luò)社會(huì)既部分遵從傳統(tǒng)社會(huì)的運(yùn)行規(guī)則，又在技術(shù)優(yōu)勢(shì)和空間無限性下創(chuàng)設(shè)出許多新的規(guī)則。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)顯然無法形成一一對(duì)應(yīng)的映射關(guān)系，也就意味著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的上下對(duì)接無法通過順其自然方式銜接流暢。因此線上政府的使命之一，便是建立起線上-線下的縱向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，使線下活動(dòng)的線上應(yīng)用在遵循傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)則的同時(shí)具備網(wǎng)絡(luò)的靈活性，使線上活動(dòng)的線下環(huán)節(jié)在展現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)特性的同時(shí)符合傳統(tǒng)社會(huì)的運(yùn)行規(guī)則。要建立線上-線下的縱向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅需要線上政府內(nèi)部部門之間、線上政府與線下政府之間的協(xié)調(diào)與銜接，還需要國家、市場(chǎng)與社會(huì)之間的合作與聯(lián)動(dòng)，共同協(xié)力使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展不受傳統(tǒng)社會(huì)的掣肘，傳統(tǒng)社會(huì)的秩序不因網(wǎng)絡(luò)社會(huì)而擾亂。

　　從橫向上看，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是網(wǎng)絡(luò)空間中培育出的全新的社會(huì)體系，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)有著創(chuàng)設(shè)全新互動(dòng)關(guān)系、培育全新政治社會(huì)化路徑的巨大潛力，但其流動(dòng)性和隱匿性也意味著網(wǎng)絡(luò)中的政治社會(huì)化過程易受其他勢(shì)力的裹挾。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的扁平化特征使其無法依賴縱向的層級(jí)制管理體制的情形下，如何適應(yīng)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社會(huì)分化的客觀情境，發(fā)展出有中國特色的橫向網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，就顯得尤為重要。網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的“中國特色”體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的議程設(shè)置要符合國家體制的議事框架，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的規(guī)則制定要符合國家的憲法精神，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展程度要立足于中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情境，進(jìn)而利用網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的多中心、扁平化特征，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的橫向治理、分類治理，并在治理機(jī)制上體現(xiàn)公平價(jià)值與民主價(jià)值(見表1)。

　　三、線上政府的構(gòu)建：特征與職能

　　(一)線上政府的特征初探

　　構(gòu)建線上政府，需厘清線上政府的組織結(jié)構(gòu)、控制機(jī)制、管理方式以及職能劃分等內(nèi)容，其建構(gòu)依據(jù)一方面來源于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的流動(dòng)性、隱匿性、共態(tài)性與公共性特征，線上政府的建構(gòu)應(yīng)適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的特征并善于解決網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理困境;另一方面來源于對(duì)線下政府的類比推及，從線下生活與線上生活的異同推演線上政府應(yīng)對(duì)線下政府進(jìn)行的借鑒與創(chuàng)新。表1展示了線上政府與線下政府的特征對(duì)比，梳理了線上政府在管理對(duì)象、組織結(jié)構(gòu)、控制機(jī)制、管理方式等方面的特征，刻畫了線上政府的雛形。

　　由表1可以看出，在作用范圍上，線下政府面對(duì)的是現(xiàn)實(shí)空間中的傳統(tǒng)社會(huì)，而線上政府針對(duì)的是建立在網(wǎng)絡(luò)空間之上的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。

　　在面向個(gè)體上，線下政府的管理對(duì)象是個(gè)人與身份一一對(duì)應(yīng)的公民，而線上政府面對(duì)的則是以ID和賬號(hào)為身份標(biāo)簽的網(wǎng)民，網(wǎng)民身份虛擬、流動(dòng)性強(qiáng)、可控性低，與公民形成多對(duì)一的身份對(duì)應(yīng)關(guān)系，成為線上治理復(fù)雜性的成因以及治理難點(diǎn)。

　　在管理結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)社會(huì)政府管理采取的是基于不同政府層級(jí)組織之間的“條塊關(guān)系”而進(jìn)行的條條、塊塊、條塊結(jié)合的管理模式，矩陣式的條塊管理在治理現(xiàn)實(shí)中也存在著諸如行政效率低下、條塊分割、等級(jí)隸屬關(guān)系強(qiáng)化等弊端。而網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理關(guān)系遠(yuǎn)比傳統(tǒng)社會(huì)復(fù)雜，其技術(shù)特性和多中心特點(diǎn)使網(wǎng)絡(luò)中任意兩方都能夠?qū)崿F(xiàn)連接，呈現(xiàn)出復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)狀關(guān)系結(jié)構(gòu)。因此對(duì)于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的管理，無法將其囿于條塊的框架之中，而應(yīng)該實(shí)行與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)特征相一致的網(wǎng)絡(luò)管理結(jié)構(gòu)，形成多中心引導(dǎo)、多主體參與、多領(lǐng)域互動(dòng)的管理結(jié)構(gòu)。

　　在組織架構(gòu)上，線下政府沿用經(jīng)典科層制組織形式，在組織結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)化特征，與我國從中央到地方的層次治理特征相吻合。相比傳統(tǒng)社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)本身即呈現(xiàn)出扁平化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)信息在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的快速流動(dòng)。因此，線上政府應(yīng)采取扁平化的組織架構(gòu)，降低層級(jí)結(jié)構(gòu)帶來的重疊性、冗余性的弊端，加快網(wǎng)絡(luò)管理信息流速率，提高網(wǎng)絡(luò)行政效率。

　　在職能邊界上，線下政府歷來實(shí)行從中央到地方、劃地而治的屬地管理。與傳統(tǒng)社會(huì)地域的有限性不同，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)空間上呈現(xiàn)出無邊界特點(diǎn)，無法像地域的劃分一樣規(guī)劃網(wǎng)域的邊界。因而線上政府應(yīng)順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)特征，采取基于網(wǎng)域的區(qū)域管理模式，其中包括平臺(tái)管理和分層管理。平臺(tái)管理是對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行分類管理的管理模式，盡管網(wǎng)絡(luò)空間難以為界，但網(wǎng)絡(luò)中的社交平臺(tái)、電子商務(wù)交易平臺(tái)、即時(shí)通訊平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)則具備相對(duì)封閉性和行業(yè)類別特性，依據(jù)平臺(tái)類別對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行分類管理，能夠抓住網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的矛盾中心，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)的有效治理。分層管理是依據(jù)網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)而進(jìn)行的分類管理模式，正如互聯(lián)網(wǎng)的全球性聯(lián)通是建立在七層通信協(xié)議的架構(gòu)之上，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)也產(chǎn)生了物理、應(yīng)用與意識(shí)形態(tài)的層次之分，有學(xué)者提出對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行基于結(jié)構(gòu)層面、功能層面、意識(shí)層面的分層治理，[9]以層為界制定相適應(yīng)的治理策略，能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的精準(zhǔn)治理。

　　在控制機(jī)制上，傳統(tǒng)政府在社會(huì)治理中具有絕對(duì)的權(quán)威，是絕大多數(shù)社會(huì)規(guī)則的制定者和裁決者，在傳統(tǒng)社會(huì)治理中具有單一權(quán)威中心的地位。但是在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，網(wǎng)絡(luò)生活被分割為一個(gè)個(gè)不同的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，每個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都會(huì)制定自己的管理規(guī)則，擁有對(duì)平臺(tái)成員活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制和裁決的權(quán)威，平臺(tái)成員除了要遵守政府的規(guī)章之余，要在平臺(tái)中進(jìn)行活動(dòng)還需服從網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的管理規(guī)定。因而在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中線上政府并非單一的權(quán)威中心，在政府之外各個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也成為分布在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的大大小小的權(quán)威中心。這不僅意味著線上政府進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理可以通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的規(guī)制來實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的總體性治理，還意味著以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為代表的權(quán)威中心可以成為網(wǎng)絡(luò)政府治理的輔助和補(bǔ)充。

　　在治理的法治原則上，硬法代表能夠依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范，而軟法是指一定人類共同體通過其成員參與、協(xié)商方式制定或認(rèn)可的非典型意義上的法。[10]我國傳統(tǒng)社會(huì)法律體系經(jīng)過長久的實(shí)踐與發(fā)展，對(duì)社會(huì)生活的方方面面加以完善的法律約束，形成了以硬法為主、軟法為輔的法治模式，硬法之治目前仍占據(jù)著社會(huì)治理的主流方式。相比之下，網(wǎng)絡(luò)空間的法治體系尚未建成，目前應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)治理的硬法體系也僅囊括了網(wǎng)絡(luò)安全法律體系、網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)范體系和網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)體系，[11]網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的流動(dòng)性、公共性使其可以更加依賴軟法之治?；ヂ?lián)網(wǎng)為成員的參與、協(xié)商提供了跨越時(shí)空的便利性，為網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)協(xié)會(huì)的成長提供了豐沃的土壤，這些網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、平臺(tái)、行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)具備了準(zhǔn)公共性的特征，行業(yè)自治能夠規(guī)范相當(dāng)規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)秩序，成為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的重要組成部分。正因如此，硬法之治與軟法之治的協(xié)同治理應(yīng)成為線上政府的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理法治原則。

　　(二)線上政府的職能劃分

　　政府在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中應(yīng)該行使什么樣的職能，是線上政府構(gòu)建中最為重要的問題。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將政府職能概述為宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)，精煉的概括了政府的職能領(lǐng)域。線上政府的職能范圍既形成于上述的政府職能框架之內(nèi)，又與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)當(dāng)前面臨的問題密切相關(guān)，基于以上兩方面的分析，我們將線上政府的當(dāng)前職能歸納為網(wǎng)絡(luò)安全保障、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)秩序管理。

　　網(wǎng)絡(luò)安全保障。線上政府的網(wǎng)絡(luò)安全保障職能體系包含了國家安全、個(gè)人隱私安全和網(wǎng)絡(luò)交易安全。在信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為國際競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò)黑客竊取國家機(jī)密、軍事機(jī)密的情形不僅出現(xiàn)在科幻劇作中，也真實(shí)地存在于現(xiàn)實(shí)世界里，在國家層面上抵御外部勢(shì)力經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊、信息竊取以及價(jià)值滲透和輿論操縱，已成為線上政府維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的重大責(zé)任和挑戰(zhàn)。此外，大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展使個(gè)人變得越來越透明，人們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)生活中也經(jīng)受著隱私泄露的不安全感，保護(hù)公民的個(gè)人信息不受非法利用、隱私權(quán)不受不法侵害，也是線上政府需行使的職能。同時(shí)，隨著網(wǎng)絡(luò)金融的普及，線上交易變得越來越頻繁，看得見的資金交易變成了看不見的信息流動(dòng)，線上政府應(yīng)在此過程中防止線上資金在交易過程中被攔截、竊取，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)交易安全。習(xí)近平曾在國家安全工作座談會(huì)上指出，“要筑牢網(wǎng)絡(luò)安全防線，提高網(wǎng)絡(luò)安全保障水平，強(qiáng)化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)警監(jiān)測(cè)，確保大數(shù)據(jù)安全”。構(gòu)建線上政府，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全保障，是新時(shí)期“總體國家安全觀”對(duì)國網(wǎng)絡(luò)治理提出的新要求。

　　網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管。據(jù)聯(lián)合國寬帶可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)發(fā)布的最新報(bào)告，2016年中國已成為全球第一大互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng);[12]同年，全國數(shù)字經(jīng)濟(jì)總量已占據(jù)全國GDP總量的30.61%，[13]數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。在此際遇下，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)秩序，維持網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)健康發(fā)展成為新一輪推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、助力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。線上政府不僅要對(duì)面向消費(fèi)者的網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)者市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管，同時(shí)還應(yīng)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)行為，遏制網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)情況的出現(xiàn)。從目前政府部門發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管典型案例來看，政府的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管內(nèi)容多集中在網(wǎng)絡(luò)虛假宣傳、發(fā)布違法廣告、侵犯他人商標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)傳銷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等方面，特別是網(wǎng)絡(luò)制假售假活動(dòng)猖獗。線下政府應(yīng)整合現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管資源，建立全面、系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)凈化網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)環(huán)境、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)健康發(fā)展的職能目標(biāo)。

　　網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)。提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的重要職能，也是政府合法性的重要來源。網(wǎng)絡(luò)空間作為新產(chǎn)生的公共領(lǐng)域，易于接納和創(chuàng)設(shè)新的公共服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)形式，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的政府公共服務(wù)大有可為。線上政府的網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)包括了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、電子政務(wù)服務(wù)和云計(jì)算服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展有賴于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施需求量大、統(tǒng)籌性強(qiáng)、造價(jià)高，需要政府部門“集中力量辦大事”，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合，進(jìn)而推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。在電子政務(wù)服務(wù)方面，線上問政、線上辦事已經(jīng)被我們所熟知，政府在推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展上已經(jīng)做了許多有益嘗試，線上政府應(yīng)進(jìn)一步打通部門之間的互聯(lián)障礙，實(shí)現(xiàn)部門之間的數(shù)據(jù)連接、業(yè)務(wù)銜接和職能聯(lián)動(dòng)，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和平臺(tái)，使行政辦事“最多跑一次”甚至“一次也不用跑”成為可能;云計(jì)算是隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展而產(chǎn)生的新興事物，對(duì)于云計(jì)算是否應(yīng)是公共服務(wù)、是否應(yīng)該由政府提供等問題還處于探討探索階段，但云計(jì)算的強(qiáng)大計(jì)算存儲(chǔ)能力必定可以為公共服務(wù)的精準(zhǔn)化、有效性提供更多支持，政府購買服務(wù)的供給模式也已經(jīng)走向?qū)嵺`探索之路，未來云計(jì)算必定成為線上政府公共服務(wù)的有力支撐。

　　網(wǎng)絡(luò)秩序管理。相比其他方面，政府在網(wǎng)絡(luò)秩序管理上的行動(dòng)已經(jīng)走在了前面，在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論、限制不健康內(nèi)容傳播等方面已經(jīng)形成了相對(duì)完善的法律體系。但在另一方面，網(wǎng)絡(luò)的特性又使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的不確定性大大增加，網(wǎng)絡(luò)媒介降低了公眾進(jìn)行話題討論、意見匯集的門檻，網(wǎng)絡(luò)的缺場(chǎng)交往特征使網(wǎng)絡(luò)中信息的真實(shí)性和透明性受到質(zhì)疑，在此情境下出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件、網(wǎng)絡(luò)群體性事件的概率和可控難度都大大增加，成為線上政府網(wǎng)絡(luò)秩序管理中面臨的最大問題。因此線上政府進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)秩序管理，還需進(jìn)一步探知網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件的演變規(guī)律，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛假言論和煽動(dòng)行為的打擊，做好網(wǎng)絡(luò)群體性事件的疏導(dǎo)，建立社會(huì)問題的線上-線下協(xié)調(diào)解決機(jī)制，維護(hù)安全、穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)秩序。

　四、線上政府的權(quán)力規(guī)制：權(quán)責(zé)有限與價(jià)值正義

　　構(gòu)建線上政府是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求而提出的政府改革創(chuàng)新，目的在于促使網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更好的服務(wù)人們生活、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但政府并不是萬能的，政府作為信息時(shí)代信息權(quán)力的擁有者，同數(shù)據(jù)寡頭一樣可以站在個(gè)人權(quán)利的對(duì)立面;政治行政系統(tǒng)中本身存在的公共困境也有可能在信息技術(shù)的運(yùn)用中被放大和激化。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的法治化不僅包括了對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理，還應(yīng)包含對(duì)國家行為的控制。因此線上政府的建構(gòu)過程中，不僅應(yīng)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)中有哪些問題需要政府介入治理，還應(yīng)防止政府權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)空間中的失范。

　　防止線上政府的權(quán)力過度集中與擴(kuò)張。芒福德曾將現(xiàn)代技術(shù)喻為極權(quán)主義的“巨機(jī)器”，揭示了現(xiàn)代技術(shù)的悲觀一面，但這種悲觀認(rèn)識(shí)并非是杞人憂天。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展使政府在擁有傳統(tǒng)權(quán)力之余還增生了數(shù)據(jù)權(quán)力，算法的強(qiáng)大功能及其隱匿性使數(shù)據(jù)權(quán)力比傳統(tǒng)權(quán)力更加難以控制，數(shù)據(jù)權(quán)力的濫用也會(huì)造成更加嚴(yán)重的社會(huì)損失。不僅如此，權(quán)力具有自我膨脹的天性，線上政府的構(gòu)建使政府職責(zé)范圍從傳統(tǒng)社會(huì)擴(kuò)大到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，這無疑增加了政府的權(quán)力范圍和實(shí)施空間，還導(dǎo)致了行政權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)空間中的擴(kuò)張，并使權(quán)力插上了信息技術(shù)的翅膀。因此在線上政府的構(gòu)建過程中，不僅要關(guān)注適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理需要賦予線上政府哪些職能和權(quán)力，還應(yīng)合理規(guī)劃線上政府的權(quán)力邊界，防止線上政府組織機(jī)構(gòu)膨脹冗余的同時(shí)，遏制行政權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)中藉由信息技術(shù)的過度擴(kuò)張。

　　防止網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的不公。互聯(lián)網(wǎng)帶來了信息無差別的流動(dòng)和世界范圍內(nèi)的聯(lián)通，知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、話語等轉(zhuǎn)化為信息被裝載進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的大數(shù)據(jù)庫，很大程度上促進(jìn)了信息的平等獲取和話語的平等交流，互聯(lián)網(wǎng)一度被寄希望為促進(jìn)社會(huì)公平、縮小貧富差距的有效載體。但近來人們發(fā)現(xiàn)，雖然互聯(lián)網(wǎng)的特性使其更容易實(shí)現(xiàn)公平往來，但互聯(lián)網(wǎng)的接入本身就不是平等的，貧困地區(qū)可能會(huì)因?yàn)橄硎懿坏交ヂ?lián)網(wǎng)帶來的服務(wù)和機(jī)遇而更加貧窮，信息時(shí)代社會(huì)貧富差距反而有可能進(jìn)一步擴(kuò)大。雖然互聯(lián)網(wǎng)打破了時(shí)空限制，但互聯(lián)網(wǎng)在賦予了網(wǎng)絡(luò)公民信息權(quán)利的同時(shí)，又產(chǎn)生了新的數(shù)字“權(quán)力場(chǎng)”，數(shù)據(jù)權(quán)力的分配依然受限于城鄉(xiāng)、地區(qū)和話語能力之間的分殊。[14]在這種促進(jìn)公平與帶來不公的雙重可能性之下，線上政府在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理中更應(yīng)該注重公平的尺度，防止在政府治理過程中對(duì)權(quán)力的運(yùn)用帶來新的社會(huì)不公問題，努力實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)政府公共服務(wù)的均等化。

　　防止政府權(quán)力對(duì)公民隱私的侵?jǐn)n。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人的信息與行為軌跡在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前可謂完全透明，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中個(gè)人的隱私需要受到法律保護(hù)，線上政府應(yīng)該成為保護(hù)網(wǎng)絡(luò)公民隱私的行動(dòng)者和執(zhí)法者。與此同時(shí)，政府還可能通過大數(shù)據(jù)技術(shù)匯集公民群體的網(wǎng)絡(luò)行為軌跡、分析公民群體的行為特征，以此作為政府制定和改進(jìn)公共政策的參考，使公共服務(wù)的精準(zhǔn)化成為可能。但在這個(gè)過程中，政府對(duì)公民隱私的窺探程度難以把握，對(duì)群體的行為分析是否會(huì)涉及到個(gè)人的具體隱私難以明晰，政府是否有權(quán)力對(duì)公民的個(gè)體信息和行為軌跡進(jìn)行采集分析也還沒有得到法律確認(rèn)?，F(xiàn)在或許已經(jīng)形成這樣的發(fā)展趨勢(shì)：“信息技術(shù)在使政府積極擴(kuò)大其權(quán)力作用的領(lǐng)域時(shí)，公民卻正積極退回到自己的私人事務(wù)中去”。[15]部分國家譬如英國，其立法嚴(yán)格限制政府對(duì)公民隱私的侵犯，網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)以保護(hù)公民隱私為第一要?jiǎng)?wù)，但這樣的做法也限制了互聯(lián)網(wǎng)的自由發(fā)展，錯(cuò)失了發(fā)展良機(jī)。因此如何做到不顧此失彼，在運(yùn)用信息技術(shù)更好地提供公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，防止政府權(quán)力對(duì)公民隱私的過度侵占，是線上政府需要權(quán)衡和解決的問題。

　　網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制紛繁而復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)生活的互動(dòng)模式日新月異，網(wǎng)絡(luò)治理中的新問題層出不窮，線上政府在探尋網(wǎng)絡(luò)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制、發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理需求的同時(shí)，最重要的是尋找網(wǎng)絡(luò)問題的治理辦法，進(jìn)行治理對(duì)策的有益嘗試，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理的立法進(jìn)程。只有在法律將線上政府的權(quán)能邊界加以限定、對(duì)網(wǎng)絡(luò)公民的權(quán)利隱私加以保護(hù)、對(duì)線上與線下的矛盾沖突加以協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)才能得到健康高效的長足發(fā)展，成為先進(jìn)生產(chǎn)力的孕育場(chǎng)所、良性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力來源和現(xiàn)代公民社會(huì)的培育搖籃。

基金項(xiàng)目：浙江大學(xué)“大數(shù)據(jù)+政府治理研究”系列成果之一，受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金資助

　　作者：陳國權(quán)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;孫韶陽(通訊作者)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，杭州310058

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